Droit de préemption commercial : vendre son fonds ou son bail dans un périmètre de sauvegarde

En résumé. Le droit de préemption commercial permet à la commune, dans un périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat, de racheter en priorité un fonds de commerce, un fonds artisanal ou un droit au bail mis en vente. Le vendeur doit lui déclarer la cession avant de la conclure, à peine de nullité. La commune a deux mois pour répondre ; son silence vaut renonciation. Si elle préempte, elle achète au prix déclaré, ou saisit le juge de l'expropriation dans ce même délai si elle veut payer moins. Une fois le prix fixé par le juge, le vendeur comme la commune peuvent encore renoncer.

Dans certaines rues, la commune peut s'inviter dans la vente d'un commerce. Si le fonds ou le bail se trouve dans un périmètre qu'elle a délimité, elle a le droit de se substituer à l'acquéreur et de racheter le bien, pour le revendre ensuite à un commerçant de son choix. Ce droit de préemption commercial existe depuis 2005. Il s'est beaucoup étendu ces dernières années : Paris l'a instauré en 2024, Narbonne a voté un nouveau périmètre en 2025, et à Montpellier il couvre désormais plusieurs quartiers au-delà de l'Écusson.

Pour le vendeur, ce droit change trois choses : le calendrier de la vente, la manière de fixer le prix, et ce qui se passe si la commune décide d'acheter. C'est l'objet de cet article, qui complète l'étape consacrée à la préemption dans notre guide de la cession de fonds de commerce.

Qu'est-ce que le droit de préemption commercial ?

Le droit de préemption commercial permet à une commune d'acheter en priorité, dans un périmètre qu'elle a délimité, les fonds artisanaux, les fonds de commerce et les baux commerciaux mis en vente, puis de les rétrocéder à un commerçant ou à un artisan.

Le dispositif vient de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises. Il figure aux articles L. 214-1 et suivants du Code de l'urbanisme. Le conseil municipal délimite d'abord, par une délibération motivée, un « périmètre de sauvegarde du commerce et de l'artisanat de proximité ». À l'intérieur de ce périmètre, sont soumises au droit de préemption :

• les cessions de fonds de commerce et de fonds artisanaux ;
• les cessions de baux commerciaux, c'est-à-dire la vente du seul droit au bail, sans la clientèle ;
• les cessions de terrains portant ou destinés à porter des commerces d'une surface de vente comprise entre 300 et 1 000 m².

Le seuil de 300 à 1 000 m² ne concerne que les terrains. Un fonds de commerce ou un bail est visé quelle que soit la surface du local.

Seules les aliénations à titre onéreux sont concernées : la vente, principalement, mais aussi l'apport en société ou l'échange. Une donation ou une transmission par succession y échappe. La cession des parts de la société qui exploite le fonds n'est pas davantage visée, puisque le fonds lui-même ne change pas de propriétaire (sur ce choix, voir notre comparatif cession de fonds ou cession de parts).

La commune peut déléguer ce droit à son intercommunalité, à un établissement public, à une société d'économie mixte ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement (article L. 214-1-1). C'est alors ce délégataire qui instruit les déclarations, qui répond et, le cas échéant, qui achète.

La commune n'a pas vocation à garder le fonds. Elle doit, dans les deux ans, rétrocéder le fonds ou le bail à une entreprise immatriculée, avec un cahier des charges destiné à préserver la diversité commerciale du secteur. Ce délai passe à trois ans si elle met le fonds en location-gérance entre-temps. Pour un bail commercial, la rétrocession exige l'accord préalable du bailleur, à peine de nullité (article L. 214-2).

Trois droits de préemption à ne pas confondre

Le droit de préemption commercial de la commune porte sur le fonds ou sur le bail. Il ne faut le confondre ni avec le droit de préemption du locataire sur les murs, ni avec le droit de préemption urbain.

Le droit du locataire sur les murs est présenté dans notre guide du bail commercial 3-6-9 ; le droit de préemption urbain sur les parts de SCI, dans notre article sur la cession de parts de SCI. Une même opération peut en déclencher plusieurs : vendre à la fois les murs et le fonds, dans un centre-ville, peut exiger deux déclarations distinctes. Et le bail lui-même réserve parfois au bailleur un droit de préemption en cas de cession du fonds ou du droit au bail : cette clause se purge en parallèle de la déclaration à la mairie, dans le délai que fixe le bail.

Mon commerce est-il dans un périmètre de sauvegarde ?

Pour le savoir, il faut consulter la délibération du conseil municipal, la note de renseignements d'urbanisme du local, ou interroger la mairie par écrit. La liste des communes concernées change régulièrement.

La note de renseignements d'urbanisme, que le rédacteur de l'acte demande de toute façon, indique en principe l'existence d'un droit de préemption commercial sur la parcelle. Il faut la lire attentivement : la mention d'un « droit de préemption urbain renforcé » ne vise que les murs, pas le fonds. En cas de doute, une question écrite au service de l'urbanisme tranche.

Droit de préemption commercial à Montpellier

Le périmètre date d'une délibération du conseil municipal du 26 juillet 2010. Élargi en 2015, puis à l'avenue Georges-Clemenceau, il couvre aujourd'hui le cœur de ville (l'Écusson et ses abords), l'avenue Georges-Clemenceau et le cours Gambetta. Celleneuve et Saint-Martin s'y sont ajoutés en 2025-2026 ; tous ces secteurs figurent en annexe du PLU intercommunal de la Métropole.

À Montpellier, la Ville a délégué ce droit à la SA3M, la société d'aménagement de la Métropole. La déclaration s'adresse à la mairie, mais c'est la SA3M qui l'instruit, qui répond et qui préempte. Elle demande souvent des précisions sur le projet de l'acquéreur : surface du local, type de restauration, carte, plan de financement. Joindre ces éléments dès le dépôt évite un échange qui consomme une partie du délai.

Pour une cession dans le bassin montpelliérain, notre page avocat cession de fonds de commerce à Montpellier présente notre méthode et nos conditions.

Plusieurs communes de la Métropole ont aussi leurs propres secteurs, notamment Juvignac (centres commerciaux des Portes du Soleil et de La Plaine, allées de l'Europe, place de la Lavande), Castelnau-le-Lez, Pérols, Grabels, Lavérune, Baillargues et Villeneuve-lès-Maguelone.

Droit de préemption commercial à Paris : 5ᵉ, 6ᵉ et 7ᵉ arrondissements

Le Conseil de Paris a instauré le droit de préemption commercial par une délibération des 6 et 9 février 2024, en vigueur depuis le 7 août 2024. Le périmètre couvre la totalité des 5ᵉ et 6ᵉ arrondissements et, dans le 7ᵉ, certaines voies seulement : rue du Bac, rue de l'Université, rue des Saints-Pères, rue de Verneuil, rue Allent, rue de Beaune, rue de Lille et quai Voltaire, à certains numéros. Hors de ce périmètre, la Ville de Paris n'a pas de droit de préemption sur les fonds et les baux. La déclaration s'adresse à la Direction de l'urbanisme de la Ville, dont les coordonnées figurent sur paris.fr.

Les règles décrites dans cet article sont nationales : elles s'appliquent à l'identique à Paris et à Montpellier. Le cabinet accompagne des cessions à Paris, à distance (voir comment).

Ailleurs en Occitanie

Le dispositif existe notamment à Nîmes (centre-ville), Béziers, Sète, Lunel et Narbonne, où un nouveau périmètre couvrant le centre-ville et Narbonne-Plage est en vigueur depuis le 1ᵉʳ juillet 2025. Hors de la région, Toulouse et Marseille l'appliquent à une large partie de leur territoire. Ces listes évoluent : seule la vérification en mairie, pour le local concerné, fait foi.

Vendre son fonds de commerce dans le périmètre : pas d'acte sans déclaration préalable

Dans un périmètre concerné, la cession ne peut pas être signée avant que la commune ait renoncé à préempter, ou que le délai de deux mois soit expiré. Une cession conclue sans déclaration préalable est nulle.

L'article L. 214-1 pose la règle : « Chaque aliénation à titre onéreux est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le cédant à la commune. » L'action en nullité se porte devant le tribunal judiciaire du lieu du fonds (article R. 214-10). Le vendeur et l'acheteur ne peuvent pas signer directement l'acte de cession, même s'ils sont d'accord sur tout.

Pourquoi le compromis s'impose en pratique

Rien dans la loi n'impose de signer un compromis avant la déclaration. Mais sans compromis, la déclaration ne repose sur aucun engagement.

La déclaration fige le prix, les conditions de la vente et l'activité de l'acquéreur. Pendant les deux mois d'attente, sans compromis, l'acheteur pressenti peut disparaître et le vendeur changer d'avis. Le compromis donne son sérieux à la déclaration : les parties sont engagées, sous la condition que la commune ne préempte pas.

Il doit prévoir :

• une condition suspensive de non-préemption par la commune ;
• une date butoir compatible avec le délai de deux mois, en tenant compte du temps d'envoi de la déclaration ;
• le sort du compromis en cas de préemption : la vente se fait alors avec la commune, et l'acquéreur évincé récupère son dépôt de garantie.

La déclaration préalable (Cerfa 13644*02) : contenu et envoi

La déclaration se fait sur le formulaire Cerfa n° 13644*02, en quatre exemplaires, adressés au maire par lettre recommandée avec avis de réception, déposés en mairie contre récépissé ou transmis par voie électronique.

Selon l'article L. 214-1, elle précise le prix, l'activité de l'acquéreur pressenti, le nombre de salariés du cédant, la nature de leur contrat de travail et les conditions de la cession. Elle comporte le bail commercial, et le chiffre d'affaires lorsque la cession porte sur un fonds ou sur un bail. Les modalités d'envoi sont fixées par l'article R. 214-4.

Parmi ces mentions, deux se préparent avec soin :

• l'activité de l'acquéreur, parce que c'est souvent elle qui décide la commune. Un périmètre de sauvegarde sert à préserver la diversité commerciale : une activité déjà très présente dans le secteur (restauration rapide, débits de boissons, CBD, téléphonie) attire l'attention. La commune instruit réellement le dossier : elle peut demander le bail, les diagnostics ou une présentation du projet, et visiter le local ;
• les frais, la commission et les honoraires mis à la charge de l'acquéreur. Le formulaire n'a pas de rubrique pour eux. Il faut les indiquer dans la rubrique « Observations » et joindre le compromis : c'est ce qui permet, en cas de préemption, de les faire prendre en charge par la commune.

La déclaration est faite par le cédant, souvent par l'intermédiaire de l'avocat qui rédige la cession. Elle se prépare en même temps que l'information préalable des salariés, dont le délai de deux mois court en parallèle.

Le délai de réponse de la mairie : deux mois

La commune a deux mois, à compter de la réception de la déclaration, pour notifier sa décision. Son silence vaut renonciation.

Pendant ce délai, la commune peut :

1. acquérir aux prix et conditions de la déclaration ; 2. faire une offre au prix que fixera le juge de l'expropriation, qu'elle doit alors saisir dans le même délai ; 3. renoncer, expressément ou en laissant passer les deux mois.

Ces trois options sont fixées par l'article R. 214-5. Lorsque le cédant est locataire, une copie de la décision est adressée au bailleur.

Les décisions tombent souvent dans les derniers jours du délai. Tant que les deux mois ne sont pas écoulés, rien n'est acquis : il faut compter les jours à partir de la date de réception, qui figure sur l'avis de réception ou le récépissé.

Si la commune renonce, le cédant peut vendre, mais seulement « aux prix et conditions figurant dans sa déclaration ». Si le prix baisse, ou si les conditions changent (autre acquéreur, autre activité, condition suspensive nouvelle), il faut déposer une nouvelle déclaration, et un nouveau délai de deux mois s'ouvre. Une renégociation après la purge a donc un coût en temps qu'il faut anticiper.

Si la mairie préempte au prix déclaré

Si la commune accepte le prix et les conditions de la déclaration, la vente est parfaite avec elle. L'acte de cession est signé dans les trois mois et le prix est payé à la signature.

L'article R. 214-9 prévoit que l'acte est dressé dans les trois mois suivant la notification de l'accord sur le prix. Le prix est payé au moment de l'acte, « sous réserve de l'application des dispositions des articles L. 141-12 et suivants du code de commerce ». Autrement dit, la procédure habituelle de la cession de fonds s'applique : publicité, délai d'opposition des créanciers, séquestre du prix.

Pour le vendeur, la préemption au prix déclaré change peu de chose : il vend au prix convenu, à un acheteur solvable. L'acquéreur pressenti, lui, perd l'affaire, sans indemnité de la part de la commune.

Le prix déclaré est le prix de la commune

La commune qui préempte au prix de la déclaration paie ce prix, ni plus ni moins. Toute somme convenue en dehors de l'acte est perdue pour le vendeur.

Si la commune préempte, elle paiera le prix inscrit dans la déclaration. Une partie du prix réglée « à côté » ne sera jamais versée par la commune, et elle ne pourra pas davantage être réclamée à l'acquéreur évincé, qui n'achète plus rien. Le risque pèse entièrement sur le vendeur.

Il pèse d'ailleurs sur lui même sans préemption. L'article 1202 du Code civil déclare nul « tout contrat ayant pour but de dissimuler une partie du prix, lorsqu'elle porte sur […] une cession de fonds de commerce ou de clientèle, une cession d'un droit à un bail ». La somme cachée ne peut donc pas être réclamée en justice. S'y ajoutent les conséquences fiscales d'une dissimulation, que les parties écartent en affirmant, dans l'acte, la sincérité du prix.

À l'inverse, gonfler le prix dans la déclaration pour dissuader la commune ne protège de rien : elle peut contester le prix devant le juge de l'expropriation.

Commission d'agence et honoraires : qui paie ?

La commune qui préempte prend en charge la commission de l'intermédiaire et les frais mis à la charge de l'acquéreur, à condition qu'ils figurent à la fois dans le compromis et dans la déclaration.

Cette règle a été posée par la Cour de cassation en matière de droit de préemption urbain : le titulaire du droit de préemption, au profit duquel la vente a été conclue, « est tenu de prendre en charge la rémunération de l'intermédiaire incombant à l'acquéreur pressenti, auquel il est substitué, dès lors que le montant de la commission et la partie qui en est tenue sont mentionnés dans l'engagement des parties et dans la déclaration d'intention d'aliéner » (Cass. 3e civ., 12 mai 2021, n° 19-25.226, publié au Bulletin). La Cour jugeait déjà que le préempteur est « tenu exclusivement mais intégralement » aux conditions financières de la déclaration (Cass. 3e civ., 26 sept. 2007, n° 06-17.337, publié au Bulletin).

Aucun arrêt n'a, à notre connaissance, statué sur ce point pour le droit de préemption commercial. Mais le raisonnement est transposable : la commune y acquiert, elle aussi, « aux prix et conditions indiqués dans la déclaration préalable ». La même logique vaut pour les frais d'acte et les honoraires de rédaction mis à la charge du cessionnaire. En pratique, la commune les ajoute au prix lorsqu'ils figurent dans la déclaration.

Les deux conditions sont cumulatives. Or le formulaire Cerfa 13644*02, contrairement à la déclaration d'intention d'aliéner immobilière, ne comporte aucune ligne pour la commission. D'où notre recommandation : indiquer le montant de la commission et des honoraires, ainsi que la partie qui en a la charge, dans la rubrique « Observations », et joindre le compromis. À défaut, la commission est perdue : la commune ne la doit pas, et l'agent ne peut rien réclamer à l'acquéreur évincé, avec qui l'opération n'a pas été conclue.

La mairie veut payer moins : le juge de l'expropriation, sinon rien

Si la commune veut acheter à un prix inférieur à celui de la déclaration, elle doit saisir le juge de l'expropriation dans le délai de deux mois. À défaut, sa décision est irrégulière et peut être annulée.

L'article R. 214-6 organise la seule voie ouverte à la commune en désaccord sur le prix : elle « saisit dans le délai fixé à l'article R. 214-5 la juridiction compétente en matière d'expropriation », par lettre recommandée avec son mémoire, et notifie simultanément une copie au cédant et au bailleur. Une commune ne peut pas se contenter d'annoncer qu'elle préempte à tel prix, fixé par elle ou par l'estimation des Domaines. Elle doit, dans les deux mois, porter le désaccord devant le juge.

Dans un dossier que nous avons traité dans le centre de Nîmes, la ville a préempté un droit au bail à moins de la moitié du prix convenu, sans saisir le juge de l'expropriation. Sur recours gracieux, elle a retiré sa décision.

La décision de préemption est un acte administratif. Elle se conteste par un recours gracieux auprès de son auteur, ou par un recours devant le tribunal administratif, dans les deux mois de sa notification ; le recours gracieux prolonge ce délai. Le vendeur dispose d'autres moyens que l'absence de saisine du juge. La décision doit mentionner l'objet pour lequel la préemption est exercée. La commune doit justifier, à la date de sa décision, de la réalité d'un projet répondant aux objectifs fixés par le Code de l'urbanisme, et l'opération doit répondre à un intérêt général suffisant (CE, 15 déc. 2023, n° 470167, mentionné aux tables). Une décision qui se borne à constater que le secteur compte déjà trop de commerces du même type est fragile.

Si le juge est saisi

Le juge de l'expropriation fixe la valeur du fonds ou du bail. Tant que le prix n'est pas fixé, le vendeur peut retirer son offre, et la commune renoncer.

La procédure suit les règles de l'expropriation : échange de mémoires, visite des lieux, puis jugement fixant le prix. Elle prend plusieurs mois. Pendant ce temps, l'article L. 213-7, applicable par renvoi de l'article L. 214-1, laisse chacun libre de se retirer : à défaut d'accord sur le prix, le propriétaire « peut ultérieurement retirer son offre », et la commune peut renoncer « en cours de procédure ».

Après le jugement : chacun peut encore renoncer

Pendant deux mois après que la décision fixant le prix est devenue définitive, le vendeur et la commune peuvent chacun accepter le prix du juge ou renoncer à la vente. Leur silence vaut acceptation.

L'article L. 213-7 le prévoit expressément : « En cas de fixation judiciaire du prix, et pendant un délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, les parties peuvent accepter le prix fixé par la juridiction ou renoncer à la mutation. Le silence des parties dans ce délai vaut acceptation du prix fixé par le juge et transfert de propriété, à l'issue de ce délai, au profit du titulaire du droit de préemption. »

Le vendeur n'est jamais contraint de céder au prix du juge. Mais le silence l'engage : faute de réponse dans les deux mois, la vente se fait à ce prix. Et le temps de la procédure a un coût. L'acquéreur initial peut ne pas attendre, et le compromis prévoit généralement sa caducité passé une certaine date. Si la commune accepte le prix, l'acte est signé dans les trois mois suivant la décision définitive, et le prix est payé à la signature (article R. 214-9).

Si l'une des parties renonce, la vente ne se fait avec personne. La commission d'agence n'est alors pas due, faute d'opération conclue.

Cas particuliers

Vente en liquidation judiciaire

Le droit de préemption commercial s'applique aussi à la cession de gré à gré d'un fonds ou d'un bail autorisée par le juge-commissaire dans une liquidation judiciaire.

Le liquidateur doit faire la déclaration préalable avant de signer l'acte, et la commune peut exercer son droit ; si elle préempte, le liquidateur en informe l'acquéreur évincé (article R. 214-8). Le repreneur d'un fonds en liquidation, dans un centre-ville, doit intégrer ce délai dans son calendrier.

Vente aux enchères

En cas d'adjudication, la commune peut également exercer son droit, selon des modalités propres (article R. 214-7) : elle se substitue alors à l'adjudicataire.

Ce que nous vous conseillons

Avant de signer quoi que ce soit, vérifiez si le local est dans un périmètre de sauvegarde, sur la note de renseignements d'urbanisme ou auprès de la mairie. À Montpellier comme à Paris, les périmètres ont changé ces dernières années.

Déclarez le vrai prix et l'activité réelle de l'acquéreur, et joignez à la déclaration de quoi présenter le projet. Mentionnez-y la commission d'agence et les honoraires mis à la charge de l'acquéreur, et joignez le compromis.

Calez le compromis sur le délai : condition suspensive de non-préemption, date butoir réaliste, sort du compromis en cas de préemption. Prévoyez que tout changement de prix ou de conditions après la purge imposera une nouvelle déclaration.

Si la commune préempte à un prix inférieur, comptez les jours. Vérifiez qu'elle a saisi le juge de l'expropriation dans les deux mois et qu'elle vous a notifié la copie de sa saisine. Le recours contre sa décision doit, lui aussi, être formé dans les deux mois.

En bref

• Dans un périmètre de sauvegarde, la vente d'un fonds, d'un fonds artisanal ou d'un droit au bail doit être déclarée à la commune avant d'être conclue, à peine de nullité.
• La commune a deux mois pour se prononcer ; son silence vaut renonciation.
• Si elle préempte au prix déclaré, elle paie ce prix, et reprend la commission et les frais mentionnés dans la déclaration.
• Si elle veut payer moins, elle doit saisir le juge de l'expropriation dans les deux mois ; sinon, sa décision peut être annulée.
• Une fois le prix fixé par le juge, le vendeur comme la commune peuvent encore renoncer à la vente.